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中国裸官报告:金融业成重灾区 年龄最小者25岁

时间:2013-10-18     来源:东北网
中国裸官报告:金融业成重灾区 年龄最小者25岁

东北网报道 除了国有企业负责人、中资驻外机构负责人和政府官员携款外逃,金融行业内负责人或者主管人员外逃,成为贪官外逃的重灾区。(给打击裸官建言献策

按官方口径,短短三四年时间内,外逃公职人员已经由仓促变为预谋和准备充分。这应和了犯罪心理学中的横向效果发展中国家和转型期国家每年产生的腐败收益高达200亿美元到400亿美元,相当于全球官方发展援助的20%到40%明确规定不得担任“党政正职和重要部门的班子成员”或“敏感岗位的领导职务”的责任性后果正在成为一种规范趋势截至2013年5月,中国已与49个国家签订民、刑事司法协助类条约,与36个国家签订了引渡条约

2013年的9月,注定是一个在中国司法史上刻下重痕的秋季。薄熙来、张曙光等贪腐大案相继开庭,这些涉及高级别官员腐败的案件,如同从权力核心接连抛出的巨型线球,赋予公众丰富的解读空间。

随着庭审将丝线层层剥开,相关案件的一个特征呈现出来——涉案官员的配偶、子女甚或大部分财产均移至国外,而当事人则在国内“裸体做官”。

“裸官”一词出现并不久远,至2008年时方被提出并流行。五年来,“裸官”们接二连三落马,公众对此概念由陌生到熟悉,并发现这种属性已成诸多贪腐案件的“标准配置”。这些“裸官”及其家属在境内、境外生活如何?财富如何被转移与处置?财富规模几何?这些问题,可以从已经审判的“裸官”案件中窥斑见豹。

中国共产党第十八次代表大会召开之后,新一轮的反腐行动相继展开,被提到不反腐会“亡党亡国”的高度。通过“老虎苍蝇一起打”的个案反腐,相继牵落副部级以上官员就有重庆原市委书记薄熙来,四川原省委副书记李春城,广东原省委常委、统战部原部长周镇宏,国家发改委原副主任、能源局原局长刘铁男,安徽原副省长倪发科,四川原省委常委、副省长郭永祥,内蒙古原区委常委、统战部原部长王素毅,广西政协原副主席李达球等人。根据监察部网站公开消息统计,2013年上半年曝光“问题官员”有54起。

细分内涵而言,“裸官”并非等同贪官,但令人瞠目的贪腐实例表明,“裸官”距离贪官仅有一步之遥。当对“裸官”的警钟又一次响起,研究这一群体以及对这一群体的监管制度日趋必要。

自上世纪80年代末至今,中国“裸官”的产生、成型、高发经历了一个由非典型到典型、由试探性到猖獗、由目的单一性到多样性的复杂发展过程。由此,《财经》杂志择取此20余年的时间跨度、汇集了59个落马“裸官”案例,制成此份《中国“裸官”报告》。

与此同时,报告结合对有关专家的采访、最高检察院1981年以来的工作报告以及中央和地方针对“裸官”的治理政策、走向,透析“裸官”现象的特征、背景、危害,以期助益“裸官”治理的反腐探索。

在这59个“裸官”样本里,有身处要职的政府高官,有地方或职能部门独揽一方权力的国家机关工作人员,也有各类国企高管——其中以金融业管理层人士占比最重。按比例来分,金融行业占据24%,党政官员占据34%,其余多为非金融类的国有企业人员,所在行业涉及电信业、烟草业、石油业、证券业、交通业、旅游业、服装业以及其他商贸投资领域。

在本报告中,有据可查的59人的涉案总金额高达数十亿元。

另一方面,报告梳理了中共中央、国务院和司法机关治理“裸官”的历史脉络和政策延续,从中我们发现:对于治理的研究早已开展,不同层面的统计也在持续,防治甚至带有惩罚性的政策和规定也已出台数部,但这些规定仍存在操作层面上不同程度的漏洞和不透明性。从依法治国的理念上,尚缺乏法律的规制和界定。

在新形势下,中国的反腐败工作面临着更严峻的考验,也到了一个关键当口。如何让反腐败规划和反腐体系更加健全完善,是当下各界亟待突破的议题。

报告一:“裸官”的概念

“裸官”一词“发明”自民间,初为中性,渐次变为贬义词。在目前的舆论争议下,亟须官方通过制度设计厘清“裸官”概念

概念诞生

“裸官”一词诞生于2008年。它的提出和流行,以及对于这种现象自民间到各级政府再到中央高层的渐次重视,实则正与中国反腐规划的进程互相映照、息息相关。

2008年6月22日,新华社经授权发布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,即中国第一个“五年反腐规划”。时隔十日后,2008年7月3日,一篇《还有多少贪官在“裸体做官”》的文章开始在网上广泛传播。

这篇文章的作者是中国民主同盟盟员、安徽省芜湖市政协常委周蓬安。时逢陕西省政协原副主席庞家钰案发,文章评论道:“由庞家钰案,我们又很容易联想到诸多先安排好妻儿乃至情妇出国,自己在国内‘裸体’当官,并使用手中权力将国家大批财产转移至境外私人账户的贪官。”

在接受《财经》记者采访时,周蓬安如是道出初衷:为形容庞家钰案等类似现象,他一直想寻找一个抓人眼球的词汇,以期引起社会公众和政府的关注。在这种情况下,周将“裸体”与“做官”两词结合,制造出“裸体做官”的概念。此后经过网络发酵,这种说法被简称为“裸官”,并流行开来。

自此,“裸官”一词诞生。

在公众的语境中,“裸官”一词得到普遍认可的定义是:配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或加入外国国籍,或取得国(境)外永久居留权的公职人员。周蓬安表示,创造“裸官”一词时,他的定位是中性词,随着“裸官”外逃案件增多,舆论和公众对“裸官”一词已更多地表达出贬义意味。

周蓬安认为,实际上,“裸官”不等于是贪官。只要清正廉洁,做“裸官”也并不可怕,可怕的地方就在于做“裸官”的动机不纯,并且不够透明。

“这几年,贪官外逃的案件越来越多,带走的资金也越来越多,大众对此议论颇多。尤其是涉案金额高达亿元的福建省工商局原局长周金伙,妻儿早已移居美国,为其生育一子的情妇也早已移居香港,在被中央纪委‘双规’前夕逃往境外。周金伙出逃前,还在自己办公桌上放了一封信,告诉纪检部门自己远走高飞了,不要再费劲找他。如此公然戏弄反腐机构,更刺激社会对妻儿都在国外、单身在国内做官者的不满。”周蓬安说。

官方语境

伴随“裸官”这个概念在民间的传播,该词随后也出现在了中央干部的表态里。这体现了虽然对于“裸官”尚无明确的官方口径,但中央已经关注到这一群体,这种民间说法也逐渐被官方默认与接受。

2010年全国“两会”期间,时任中央纪委副书记、监察部部长马馼被记者问及“裸官”问题时表示,有关规定要求对配偶子女均移居国外的公务员进行登记管理,“但是由于改革开放的形势下,各种各样的原因造成‘裸官’的情况,就对这些同志高度不信任,恐怕也不行”。她说,“但是要加强管理,比如因私出国,比其他人要加强一点措施。”

2012年全国“两会”期间,马馼再次表态,对于高官把子女送出国的现象,她个人认为,这个事情并没有统一的口径,在改革开放的形势下,官员和公民是一样的,送子女出国并不是官员的特权。

在接受《财经》记者采访时,中国纪检监察学院副院长李永忠表示,无论是政策上还是法律上,中国官方均未对“裸官”一词做出准确界定。目前,这只是一个约定俗成的说法,实践中,情况也比较复杂。有的官员只将财产转移到出境机构,有的官员配偶子女定居国外,或者同时出现上述情况的,也有的官员将财产转移境外情妇名下,他们都可以被称为“裸官”。当然,其中也不乏妻或子身在国外、官员自己在国内踏实做官的群体。

即便如此,不管“裸官”现象如何复杂、定义是否存在争议,其在民间和官方文件综合出来的特征已经明确。

结合1995年《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》、1997年《关于领导干部报告个人重大事项的规定》和2006年的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,可知“裸官”被赋予了下述四个特征:

主体为国家公职人员,包括国有企业工作人员、金融行业工作人员、党政机关和事业单位工作人员,也包括人大工作人员和检法的司法人员;这些公职人员向国外或者境外进行了资产转移;他们的配偶和子女定居或加入外国国籍,或取得国(境)外永久居留权;当事人主体仍旧在国内工作。

从这四个特征判断,“裸官”概念如李永忠所言,实则并无褒贬之分。但“裸官”一旦违法,其最主要的表现即为“隐瞒不报或者低报境外财产”;如果再涉嫌受贿、贪污或挪用公款等贪腐犯罪,“裸官”危害便暴露无遗:这部分群体的身份为他们向国外和境外出逃提供了人身便利,这正是“裸官”的最大潜在问题。

报告二:“裸官”的发展

总结和梳理“裸官”在中国的产生和发展,可以使人们看到这一现象对执政党、政府和社会的巨大危害

“裸官”的外逃,经历了发展、成型以及高发期,并在实践中形成了一个重灾区。各个阶段或区域呈现了不同的特征。

产生和发展:

20世纪80年代至90年代中期

中国官方公开资料最早有记载的“外逃官员”,是一家国企负责人——中国进出口公司武汉分公司保成路商场原经理陈新国。在最高检察院1991年的工作报告中,以陈新国案件为例,使用了“策划携款潜逃”的词句。

需要说明的是,外逃贪官与“裸官”是一个交叉概念。目前也存在部分官员事发后仓促外逃的现象,这可以界定为非“裸官”。但是上世纪80年代诸如陈新国的案例,虽然从表征上看是仓促外逃的贪官,但他们是“裸官”概念的雏形。

在此之前曾有过政治叛逃之案例,但与陈新国“策划携款潜逃”的主客观要件都有着本质差异。政治叛逃案件也与时下的“裸官”概念无关。正是这样一批人“前赴后继”为后来的典型外逃“裸官”积累了“经验”,即“防患于未然”而事前在境外或国外安排下眼线,这些眼线最可靠的即是自己的妻子和孩子。

上述报告未进一步披露陈新国在潜逃前是否在境外安排了“眼线”,但可以肯定的是,对比后来的外逃“裸官”,他出逃比较仓促。其贪污、挪用公款280万元后,在广州用巨款购买假护照逃往泰国,后冒充港商潜返境内,被武汉市检察机关缉拿归案。

当时类似于陈新国的案例数量已不在少数。1991年湖北省检察院工作报告记载:“不少犯罪分子作案得手后携款潜逃。据荆州、黄冈、宜昌、咸宁、武汉、襄樊六个地、市的统计,去年(1990年)有34人携款潜逃。”统计资料显示,1991年全国有上千名贪污、贿赂犯罪嫌疑人携款潜逃,部分已逃往国外境外。

针对上述案件多发的现实,有关侦查机关在这个阶段对侦破手段进行了反思、分析和矫正。就此,最高检察院在1993年的工作报告中特别指出:“严格保守侦查秘密,防止侦查对象畏罪潜逃。”

到了1994年,贪官向国外境外携款潜逃的案件骤增,最高检察院在当年的工作报告中描述了这些案件的基本特征。从描述中可以看出,此时外逃的公职人员已经比较清楚地具备了“裸官”的基本特征。

“近年来,贪污贿赂等犯罪分子携款潜逃情况突出,有的犯罪分子备有多国护照,把巨款存到国外境外,犯罪得逞或罪行败露后就外逃。”工作报告中提到。

按官方口径,短短三四年时间内,外逃公职人员已经由仓促变为预谋和准备充分。这应和了犯罪心理学中的“横向感染”效果。据不完全统计,1993年共追捕了600余名携款潜逃的犯罪嫌疑人,其中19名嫌疑人的犯罪金额在百万元以上。

这一时期,以深圳市计划局财贸处原处长王建业的犯罪过程最为典型。

1992年1月至6月,王建业为深圳市原宝安县财贸物资公司审批办理了大量进口物资指标,他要求该公司经理李伟泉帮其和史燕青办理外国护照。同年6月9日,王建业、史燕青分别化名“李亚平”、“余芬”伪造户口,并办理了结婚手续,以夫妻名义申办到泰国探亲的中国护照。同年10月,在李伟泉帮助下,王建业、史燕青分别化名在境外办理了洪都拉斯护照。

时过一年之后,1993年7月4日,在被检察机关传讯后次日早晨,王建业从云南省西双版纳边境偷渡到缅甸,后逃到泰国。1993年9月20日,他在被泰国警方抓获后押解回国。

王建业等人的判决书显示,其利用职权收受他人贿赂美元、人民币共计949万余元。王建业、史燕青共同贪污150万元;史燕青倒卖钢材指标和美元外汇额度,从中牟利201.5万余元。案件告破后,检察机关追回1000万元,冻结168万余元,扣押银行存款73万余元。

分析这一案例可知,这一阶段的腐败案件当事人,已经在向外逃之“裸官”方向发展并逐步成型。其特征可以总结为:

一、案发前,大肆贪污或者受贿,毫无节制和顾虑;

二、由毫无目的地的仓促外逃,转向提前充分准备,开始有序地转移资产、选择出逃国、安排境外国外的眼线,并开始斟酌眼线的可靠性,由安排朋友兄弟,向安排配偶和孩子的方向转化;

三、犯罪行为发生后,仍留待观望,以期得到利益之最大化。

成型:20世纪90年代中后期

类似事件发展到上世纪90年代中后期后,从以广东省佛山南海市口岸办公室原副主任汪峰、北京城乡建设集团原副总经理李化学和广东省南海市置业公司原经理李继祥为代表的样本可以看出,此时已经到了“裸官”外逃的成型阶段。

外逃前,李化学担任北京城乡建设集团副总经理。1999年12月案发后,北京市纪委开始审查其经济问题。感觉到危险的李化学经由深圳坐船前往香港,随后直飞到新西兰。无论是外逃路线还是目的地,李化学都经过了精心策划。

李化学提到六年前即做了外逃准备。1993年,他以申请参加悉尼奥运会项目竞标为由,携情妇前往澳大利亚,之后其情妇留在了新西兰。他在新西兰购买了高档住宅,与情妇在当地生有子女。

除了安排情妇作外应,他在澳大利亚的二哥、二嫂亦是其外逃的接应者,以他们为控股股东共同在当地注册公司。1995年,北京城乡建设集团将2700万元用于项目开发的资金汇入该公司。

2002年,李化学被北京市第一中级法院判处无期徒刑,其受贿和贪污总额达1333万元。据了解,此案也是截至当时北京市市属单位涉案人员级别最高、局级干部中涉案数额最大,通过司法协助缉捕、引渡回国的第一案。

无独有偶,涉案金额达3000万元的汪峰外逃国度亦指向了新西兰,这同样是其与妻子蓄谋长时间后确定的目的地。外逃后,夫妻二人以8万美元在新西兰奥克兰市购买了一家快餐店,并生下两个孩子。

李继祥的案件则完全具备外逃“裸官”之特征。其非法挪用4000万元公款后,于2003年经香港出逃至澳大利亚。在出逃的四年前,其妻儿已于1999年移民微博)澳国。他转移资产的手段也十分典型:将挪用款项通过调汇公司、地下钱庄或随身携带等方式转往其他安全账户,再转往澳大利亚购买别墅或存入家属账户。

总结第二阶段外逃贪官的特征,大致如下:

一、筹划时间长,准备精细;

二、外逃携款数额愈来愈巨大;

三、转移款项的手段越来越隐秘越成熟,地下钱庄成为他们最主要资产转移工具;

四、具备了妻儿在案发前移民国外的典型“裸官”特征;

五、外逃公职人员以国有企业负责人为主。

高发:20世纪90年代末至今

上世纪90年代末至本世纪初期的几年,贪官外逃到达了高发期。

中国人民银行的直属机构中国反洗钱监测分析中心一份《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》(下称《转移资产研究》)的报告确认:中国官员因为经济犯罪外逃始于上世纪80年代。

该报告同时披露,公安部2006年5月公布的数据显示,截至公布时间,中国已陆续缉捕到外逃的经济犯罪嫌疑人320人左右,直接涉案金额近700亿元。公安机关和有关部门掌握的仍在逃的外逃经济犯罪嫌疑人有800人左右,潜在的经济损失和他们实际非法转移的资金数额不能完全准确地确定。

上述报告记录的另一组数据更为惊人:“据中国社会科学院一份调研资料披露:从上世纪90年代中期以来,外逃党政干部,公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员,以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达1.6万至1.8万人,携带款项达8000亿元。”

2005年8月,新华网刊发文章《外逃贪官带走500亿美元——专家:多管齐下打击》引述的商务部调查报告数据为:近几年来外逃官员数量大约为4000人,携走资金约500亿美元。

上述数据在2010年被商务部否认,中国反洗钱监测分析中心的数据来源也遭到质疑,被认为是未经证实的网上消息,但至今没有一个权威部门站出来证实真实数据,从而导致中国外逃贪官的数量和携带款项数目成谜。

一组比较有明确消息源的数据是,2001年1月,最高检察院和公安部联合召开电视电话会议,部署追捕在逃贪污贿赂等职务犯罪嫌疑人的行动。新华社当日发布消息称,“据不完全统计,目前有4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃。其中,有的已潜逃出境,造成国有资产大量流失,使一些国有公司、企业难以为继,社会危害十分严重。”

外逃贪官包含于在逃贪官的数量之中,但外逃贪官数量成谜,难以统计的“裸官”数量更是谜团。

公众对“裸官”数字的追问,自“裸官”概念出现伊始,便从未停止,但亦从未获得明确的官方答案。这个群体的规模,目前只能从各类零星报告中窥见端倪。但数据间的冲突,以及来自不同官方渠道的口径分歧,使得权威数据仍然显得暧昧不明。

2012年3月8日,马馼受访时表示,“恐怕这个统计数字(中国有多少‘裸官’)现在还拿不出来。”

最高检察院工作报告记载,2007年在境内外追逃追赃上,对在逃的5724名职务犯罪嫌疑人已抓获4547名,追缴赃款赃物244.8亿多元。至2012年,通过加强反腐败国际司法合作,完善境内外追赃追逃机制,最高检会同有关部门追缴赃款赃物计77.9亿元,抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人。

对比2000年至2003年、2007年和2012年境内外追赃和追逃的数字可见:2000年至2003年,归案的潜逃境内外的贪官人均携款约430万元;2007年,人均携款约540万元;2012年,人均携款约480万元。上述六个年份中,仅追回的赃款总计即达540亿元左右,人均约480万元。尚未归案的外逃贪官和携款数量,因为缺乏官方公开数据而难以统计

在这一阶段,外逃的官员有福建省工商行政管理局原局长周金伙、云南省原省委书记高严、陕西省政协原副主席庞家钰、河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、贵州省原经贸委副主任卢万里、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、温州市鹿城区原区委书记杨湘洪、厦门市原副市长蓝甫、河南省高速公路局原局长童言白等人。

这个阶段,贪官外逃已经完全具备“裸官”外逃的所有特征,其特点为:

一、携款数额陡升,向过亿元方向发展,其中资本性外逃增多,已经严重影响到中国金融稳定和市场安全;

二、外逃人员中官员数量激增,且级别越来越大;

三、追赃和追捕难度越来越大,迫切需要加强国际反腐司法协助。

此外,金融领域内的国有企业高管或者关键部门的责任人,在外逃公职人员中所占比例庞大。这也成了影响中国金融稳定和形象的最主要因素。

金融行业重灾区

除了国有企业负责人、中资驻外机构负责人和政府官员携款外逃,金融行业内负责人或者主管人员外逃,成为贪官外逃的重灾区。

在本报告所列举的59人的外逃“裸官”名单中,金融行业占据24%,涉案数额高达将近18亿元。这些人员中,年龄最小的案发时只有25岁(交通银行宁波市分行办事员方勇),大部分犯罪嫌疑人在30岁至40岁之间,正值人生黄金阶段。

其中,中国银行广东开平支行外逃窝案即是典型。

2001年10月初,中国银行在首次对全国计算机实现联网监控时,发现账目存在高达4.82亿美元联行资金的缺口,事发地点被锁定在广东开平。当年10月12日,银行方面发现中国银行广东开平支行前后三任行长许超凡、余振东、许国俊下落不明,随即向有关部门报案。经公安机关的紧急侦查,发现涉嫌挪用巨资的这三任行长已潜逃到香港,随后转机到了加拿大、美国。

另一金融大案——中国银行黑龙江省分行哈尔滨河松街支行原行长高山案,则将“裸官”的概念演绎得淋漓尽致(参见《财经》2007年第5期“高山逃亡800天”)。

心思深沉,外表踏实的高山,给同事制造了一个假象:妻子李雪在北京师范大学(微博)攻读心理学硕士,女儿高山雪莲则在河南郑州的外祖母家。实际上,从2002年起,李雪在苏格兰爱丁堡大学学习心理学;高山雪莲则已在加拿大温哥华定居。

2004年12月,高山外逃。2005年1月4日,高山案发。此后查证,高山主要作案手段是票据诈骗,涉案总金额超过10亿元。2012年8月13日,公安部网站显示,高山回国投案自首。

今年9月29日,哈尔滨市中级法院公开开庭审理李东哲、李东虎、高山等七名被告人票据诈骗、挪用公款、合同诈骗、敲诈勒索、行贿、单位行贿、贩卖毒品、容留他人吸毒一案。公诉机关指控,2000年至2004年间,李东哲、李东虎、高山伙同袁瑛、张立滨以非法手段占用26家存款单位存款276笔,共计28亿余元,造成六家存款单位实际损失8亿余元。李东哲、李东虎所控制五家车行累计贷款总额8亿元,造成实际损失2亿余元。

除了开平支行窝案和高山案,中国银行北京劲松分理处原主任丁岚与他人合谋诈骗1.76亿元,于1999年8月3日从泰国押解回国;中国工商银行重庆九龙坡支行杨家坪分理处原会计陈新,自1996年至2001年间采取虚增账上资金、自制虚假单据的手段,将公款4000万元挪入自己控制的账户中,案发前,携带现金及银行汇票等699万余元潜逃至缅甸、越南等地;此外,中国银行南海支行丹灶办事处原信贷员谢炳峰和麦容辉、北京市房山区河北信用分社原会计杨彦军、交通银行宁波市分行原办事员方勇、建设银行瑞安支行莘塍分理处原副主任金力成、建设银行东莞分行金库原保管员林进财和陈国强、农业银行要塞支行原行长孙峰等人(见图表1)。

综合以上案例可见,金融行业公职人员外逃,具备了以下特征:

一、犯罪金额在所有相关行业中最大;

二、犯罪嫌疑人熟悉资产转移和路径;

三、作案手段不为常人熟知,具备相当的专业性;

四、犯罪嫌疑人学历普遍较高;

五、严重影响中国金融稳定、市场安全和社会稳定。

报告三:外逃途径及潜在危害

通过对外逃路径的剖析,不难发现这些贪官一步步“裸体做官”背后的外逃动机。两者之间极易互相转化的特性,更显出“裸官”距离外逃贪官仅有“一步之遥”的说法,并非杞人忧天

“裸官”不一定是贪官,也不一定外逃,不过,外逃贪官的外逃路径有迹可循:子女、配偶、亲友、情人移居—资金转移—择机外逃,呈现“三步走”的模式,实则暗合了“裸官”这个群体的内部特征和逻辑联系。

一.亲属先行

“裸官”的特征之一,即是安排配偶和子女定居国外。对于预谋外逃的“裸官”而言,这种安排无疑是最安全和最可靠的。这一步并不难实现。作为在境内利益诉求和政治资源的交换,谙熟此规则的中介公司,以及负责接应的业务客户、生意关系均是这一步的铺路石。

其中,子女的移居理由可以是留学(微博),也可以是已经安排妥当的外出打工,配偶则通过陪读、商业生意等借口随之出走,甚至有时以假离婚的名义出境。这些官员只需熬到子女、配偶在留学或者工作过程中取得绿卡、加入国籍,最后一步就是其自身迈出国门。

例如,原河南服装进出口公司总经理董明玉在出逃前,利用公司业务关系在美国为自己建立了生意关系,让其妻儿打理美国的生意并获得美国绿卡。这一模式同样存在于高山、蒋基芳等大案中,在外逃之前,他们的妻儿均已提前至国外学习与定居。

余振东则在案发前就与妻子办理了离婚手续,其妻通过已经接洽好的异国婚姻获得美国绿卡。五年后,当她与丈夫“破镜重圆”,一家人手持绿卡通关。同案中许超凡、许国俊也是以相同模式成功出逃。

值得注意的是,这些贪官的情妇也扮演了外逃过程中的重要角色。例如,在全国人大常委会原副委员长成克杰案中,其将情妇安排在香港定居,将巨额赃款都转移到情妇名下。相比这些“裸官”的原配,情妇的身份不仅更为隐秘和自由,在从事境外商业活动以及资产转移中,也更为便利。

二.资产随后

究其根本,“裸官”之所以受到严控和舆论的质疑,是因为这种现象背后潜藏着巨大的危害。首要危害便是造成“资金外逃”的风险加剧。

总结外逃“裸官”案例可见,出逃前的大量资产转移不仅是必经步骤,也是“裸官”外逃的根本初衷。

转移资产的手段及方式多样,概括起来大体有如下种类:现金走私,由官员直接随身带出境;通过合法金融系统的现金交易、账户付款、海外业务、贷款和其他金融交易实现交易套现;以贸易为掩护的方式,即非法所得通过进出口货物,虚构或伪造进出口合同、海运单据、海关报关单和其他相关文件的方式套现;通过地下钱庄系统转移资产;借助电子货币、网上金融服务以及股票期权、远期外汇汇率合同等新的金融衍生品向境外转移资产;通过设立海外空壳公司的方式转移资产和套现。

2006年,中央编译局主管的杂志《经济社会体制比较》刊文称,资金外逃是“生产资源由贫穷国家向富裕国家的流失”。除了加剧“资金外逃”的风险,上述文章还认为,“裸官”的潜在危害还在于,给贪污腐败者提供了便利的退身之路,给其提供低风险获利空间,是对贪污贿赂等犯罪的刺激和引诱,将直接威胁党的廉政建设,损害党的执政基础。

《转移资产研究》一文指出,“腐败分子向他国转移的财富被公认是外逃资本的重要组成部分。”不仅如此,外逃“裸官”向境外大量转移资金,甚至也会加剧金融风险,冲击金融稳定。金融机构内部人员巨额贪污、挪用并将资金转移往往会危及该机构的持续经营和公众信心,甚至带来整个金融体系的震荡——如广东开平案和高山案就为中国银行业带来了极大的负面影响。

《转移资产研究》认为,首先,转移活动会造成资金的异常流动,影响利率和汇率的正常形成,扰乱金融市场,干扰国家的宏观调控。其次,以资产转移为目的的贸易和投资活动,会使有关行业不遵循市场规律和国家产业政策而调整,造成国家经济结构的畸形发展和经济动荡。

仅从曝光出来的外逃“裸官”的案例可见,动辄即有千万甚至几亿元、十几亿元的资金被转移出境。2007年12月17日,世界银行公布的一组数字表明:发展中国家和转型期国家每年产生的腐败收益高达200亿美元到400亿美元,相当于全球官方发展援助的20%到40%,而且大部分被转移到发达国家。

三.择机外逃

外逃是“裸官”们“裸奔”的最后一步,但这一步仍然充满技术含量。

首先是获得出境证件的问题。根据2003年中央下达的关于加强出国证照管理的文件,领导干部因公临时出境要经过所在单位、组织部门、人事部门等一系列审批,因私出国也要报经上级部门、人事部门批准。因而,目前公职人员的公务护照是由外办统一保管,对于私用护照,许多单位也要求工作人员进行统一保管。

已有的样本显示,这些外逃官员或制作假证、或持有多个护照,有些也并未上交其私人护照。这些证照不在审批和报备之列,不仅导致单位无法对其进行监控,一人多证的现象,也给案发后追查财产、资料带来阻碍。

至于所列出境的缘由,除了最常见的养病、休假,官员外逃还经常发生于公务考察时。两者的特点呈现为突然消失,以及滞留不归。

例如在2008年,时任温州市鹿城区委书记杨湘洪在考察团结束巴黎访问回国前夕,留下字条称腰椎病痛病复发,需在巴黎住院治疗之后失踪,一直未归。

值得一提的是,“裸官”们的出逃时机,常常发生在纪检部门谈话之后。组织的谈话调查催生这些“做贼心虚”的当事人加速离开,由于缺乏对应的人身控制措施,等于是给裸官们的外逃提了醒。

报告四:监管趋严,需法律规范

防治“裸官”的规定陆续出台,但仍然存在操作层面上的漏洞。在这样的背景下,继续强化对“裸官”的治理和制度设计,成为一种必然选择

虽然“裸官”概念出现不过五年,但中国对“裸官”的治理要早得多。

在2008年之前,中国对“裸官”的研究早已开展,不同层面的统计也在持续,对其的防治甚至带有惩罚性的政策和规定也出台数部。与此同时,中国政府与其他国家在反腐和司法协助上的进一步加强,也让“裸官”外逃空间逐渐压缩。

以政策规范为主

有据可查的是,1995年4月30日,中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》(下称《1995规定》)。虽然当时并未直接突出规定“裸官”,但这为下一步明确“裸官”现象做了一个基础性铺垫。

两年之后,1997年1月31日,经中共中央、国务院批准,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(下称《1997规定》)。

这两部规定,构成了中国“裸官”治理规范的基石。

两者中,仅以标题内容而言,从“收入申报”延伸至“重大事项报告”,官员所需报告内容有所扩展。《1995规定》申报的范围是:工资;各类奖金、津贴、补贴及福利费等;从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营所得、承租经营所得。《1997规定》报告的范围扩展至六项,其中突出规定了“本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国(境)定居的情况”和“本人因私出国(境)和在国(境)外活动的情况”。

此外,《1995规定》申报官员的级别为县处级,企事业单位也限定在一把手。《1997规定》将“领导干部”外延也进行了扩大,包含“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关担任领导职务和非领导职务的副县(处)级以上(含副县〔处〕级,下同)干部。社会团体、事业单位中相当于副县(处)级以上干部,国有大型、特大型企业中层以上领导干部,国有中型企业领导干部,实行公司制的大中型企业中由国有股权代表出任或由国有投资主体委派(包括招聘)的领导干部、选举产生并经主管部门批准的领导干部、企业党组织的领导干部”。此外,解释上述规定的部门,也由中央纪委和监察部扩展至中央纪委和中央组织部。

《1997规定》被普遍视为中央关注和规范“裸官”问题的第一份明确性文件。但查阅各地在执行方面的文件可见,该规定执行情况并不理想,很多地方甚至到2005年仍在下发《重申认真执行<关于领导干部报告个人重大事项的规定>的通知》。上述通知忽略《1997规定》在当时已被废止的背景,同时强调对尚未申报的一并进行补报。

在《1997规定》废止后,2006年版的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《2006规定》)于当年9月24日下发。新规定在官员报告范围上,继续进行细化,总数达到九项。

值得注意的是,其中涉及“裸官”问题的就有六项。所涉条款包括:(二)本人持有因私出国(境)证件的情况;(三)本人因私出国(境)的情况;(四)子女与外国人、港澳台居民通婚的情况;(五)配偶、子女出国(境)定居及有关情况;(六)配偶、共同生活的子女(指同财共居的子女,下同)私人在国(境)外经商办企业的情况;(七)配偶、共同生活的子女担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构主管人员的情况。

与《1997规定》相比,《2006规定》在文件名称上特别强调了“党员领导干部”这一说法。此外需要报告的官员范围增加了“副调研员以上非领导职务的党员干部”。如此变化的原因是,以中央纪委和中央组织部名义联合下发的文件只能适用于中国共产党党员,而不能适用于其他民主党派和无党派人士。

追溯《2006规定》出台背景,其中时机值得玩味。自当年4月开始,一批高级官员相继落马或受审:四川省原副省长李达昌、山西省委原副书记侯伍杰、上海市委原书记陈良宇、北京市原副市长刘志华、河南省人大常委会原副主任王有杰、山东省委原副书记杜世成等一批省部级干部被双规调查,安徽省委原副书记、政协原副主席王昭耀也在此间接受审判。

在这样的背景下,2006年8月29日,时任中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议,研究党员领导干部报告个人有关事项的规定等问题。中央政治局会议指出,《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,将强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责,明确需要报告的事项,确定受理报告的机关,完善报告程序,强化监督检查,使这项制度更加切合实际,更加具有可操作性。

治理日趋严格

2010年是中国反腐的又一高潮期。当年2月,国家预防腐败局发布《2010年工作要点》——这是在该局成立三年后,监管“裸官”首次作为工作重点被提出。

在这种背景下,中央推出了一系列办法加强“裸官”管理。2010年初,《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》由中共中央颁布施行;1月11日至13日,十七届中央纪委第五次全会通过的全体会议公报,提出了关于领导干部行为的五个“严禁”;3月底,中共中央制度反腐“再出重拳”,连续发布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。

2010年5月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》(下称《暂行规定》)。

新华社在当时的报道中,将出台背景描述为:有的人“身在国内心在外”,通过为配偶子女移居的国家谋取利益而获得私利;有的人由于配偶子女均已移居国(境)外,非法敛财时更加肆无忌惮;有的人将大量非法财产逐步转移出境,一遇合适机会便抽身外逃。这些虽然只是个别现象,但是给党和国家利益带来严重危害,广大干部群众对此反映强烈。

这份《暂行规定》将适用对象划为:所有国家工作人员,但县处级副职以上领导干部为规范重点;事业单位、人民团体、国有企业(含国有金融企业)中的工作人员参照本规定执行;经组织批准引进的海外高层次人才、国家特需高级科技人才和通过其他途径回国的海外高层次人才不适用本规定。

随后,2010年7月,新版《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(下称《2010规定》)颁发。

对比《1997规定》、《2006规定》和《2010规定》的申报内容,呈现出内容不断增加和适用范围不断扩大的趋势;在处罚措施上,相关文件都规定了不实申报的处罚措施,且逐次严厉。

例如,《1997规定》明确,视情节轻重,给予批评教育、限期改正、责令作出检查、在一定范围内通报批评等处理;《2006规定》明确,视情节轻重,对其进行批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等;《暂行规定》明确,视情节轻重,采取批评教育、组织处理、追究纪律责任和法律责任等方式予以处理;《2010规定》则明确,可以视情节轻重,对违反规定的公职人员最高处罚可以至调整工作岗位、甚至免职。

责任后果的强化在中央对监管治理“裸官”进行整体制度梳理的同时,2010年前后,地方开始的探索方向则在于对该部分群体进行“从业限制”:明确规定不得担任“党政正职和重要部门的班子成员”或“敏感岗位的领导职务”的责任性后果正在成为一种规范趋势。

这种试水自特区深圳开始。2009年11月,深圳市政府出台的《关于加强党政正职监督的暂行规定》提出,“裸官”不得担任党政部门正职。一年后,这种从业限制通过2010年7月公布的《关于深入贯彻落实加强党政正职监督暂行规定的若干实施意见》被再次强调。

该意见明确,凡配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或者加入外国国籍或者取得国(境)外永久居留权的,不得担任党政正职和重要部门的班子成员。同时,在市、区两级建立领导干部配偶子女出国(境)情况年度报告制度,即领导干部配偶子女出国一年一报。

深圳市在市、区两级建立此制度的目的,是加强对“裸官”的管理,防止国家利益和人民利益受侵犯的情况发生。这种做法具有制度开创性,并在全粤以至全国形成了一定的示范效应。

2012年1月4日,广东省委发布《关于加强市、县领导班子建设若干问题的决定》。其中规定,公职人员的配偶子女均已移居国(境)外的,原则上不担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。两周后,在1月18日召开的广东省纪委全会上,广东省委常委、纪委书记黄先耀提出,“广东将构建廉政风险预警防控模式,加强对配偶子女均已移居国(境)外的‘裸官’的监督管理。”

同年9月29日至10月13日期间,广东省委、省政府相继印发了《从严治党五年行动计划》等八个文件。时任广东省委组织部调研室主任张广宁当时公开表示:“广东将实行职位限入和提拔限制,对曾受到党纪政纪处分的官员、‘裸官’和违反计划生育有关政策规定的官员,其提拔任用都有具体的限制,对一些不宜担任国有企业领导的人员,则实行职位禁入制度。”

这种省级制度确立信号,催生了诸多地方政府的制度探索。在广东的广州、佛山、惠州、东莞等地,近两年均推出具体的实施细则,确立了这种限入、禁入的制度,而在执行细节上也做了突破尝试。

例如根据惠州、东莞等地的实施细则规定,每年1月31日前,县处级以上的党员干部需要集中报告上一年度收入、房产、投资、因私出国(境)、婚姻变化、计划生育以及配偶、子女出国(境)定居有关情况。这种情况报告将作为干部考察、考核的重要内容,如果发现失实,将即刻停职再做调查。

这种思路,随后在广东之外的制度探索中也被借鉴。2012年4月,湖南省湘潭市纪委、市监察局出台了《湘潭市国家工作人员从业限制和利益回避暂行规定(试行)》。针对“裸官”群体,这份规定也特意提出从业规制:凡配偶和子女非因工作需要均在国(境)外定居或者加入外国国籍或者取得国(境)外永久居留权的国家工作人员,不得担任党政正职和重要部门的班子成员。

2013年初,宁波市委组织部公布“后备干部公选征求意见”,对这种“限入”更是提前至选拔报考环节。这份规定中明确提出,“有国(境)外永久居留权、长期居留许可或配偶子女均已移居国(境)外的”,不受理报考。

中国纪检监察学院副院长李永忠表示,对“裸官”监管已日趋严格,这首先体现在,“裸官”不能担任重要部门主要领导,“这是一个从上到下的共识”。其次,已经是主要领导的“裸官”,首先要求其让配偶和子女回国,如果未能兑现,则该领导便要调离原来职位。

报告五:监管手段和机制的强化

中国纪检监察学院副院长李永忠认为:“有关部门对‘裸官’都会进行记录和采取一定的监管措施,现在想跑出去很难了。各级组织部门和领导机关对官员‘裸没裸’大体上都掌握了,可以说有的还是很准确的知道。”

登记排查与智能反腐

根据上述《暂行规定》,2011年,对于所有国家工作人员的全国性排查开启。排查意图重点规范县处级副职以上领导干部,甚至包括离退原职的干部。

这次排查虽然不仅仅针对“裸官”,但仍可以视为一次对“裸官”的全国摸底。如果官员的配偶子女均已移居国(境)外——包括取得外国国籍,或获得国(境)外永久居留权、长期居留许可,除了如所有人需要提交个人有关事项报告表外,还需要提交另一份境外配偶、子女情况的报告表。

表格内容包括所持证件及证件号码、移居原因及方式、移居费用和资金来源、在国(境)外的住址、在国(境)外的工作单位及职务。这张表格被称作“裸官报告表”,由官员本人填写、签名、密封后直接交县区组织部,之后送市委组织部干部监督科。

虽然截至目前,这些数据尚未对外公开,但此举对加强组织对于“裸官”个体的监督具有重大意义。

将“裸官”作为特殊群体的集中管理制度尝试,也催化了各地的强化监管手段。

2011年9月,浙江、上海、江苏、福建、江西、山东、河南、广东、云南、黑龙江十个省(市)开展省级防逃追逃协调机制试点工作。其后,浙江省对配偶或子女中一方移居海外的公职人员,也就是“半裸官”再次进行专项排查。

这种传统的纸质申报模式,在有些地区已进入智能化试点。

根据广州市番禺区纪委在2013年7月24日的通报,已开发出的番禺区智能腐败信息系统包括行政执法电子监察系统、党政机关智能反腐信息系统、公有企业智能反腐信息系统以及农村廉情预警智能反腐信息系统等多个子系统。

其中,区管干部配偶和子女移居境外,属于需要即刻进入系统申报的重大个人变动——当有类似变动发生,系统就会自动报警提醒纪委发起监督。

金融机构监测加强

“裸官”外逃的首要迹象是资产转移。根据这个特征,加强对“裸官”及其关联账号资金流的监管,可以有效阻止“裸官”外逃。目前,金融部门的监测已是不可或缺的手段。

据《转移资产研究》一文披露,目前,中国反洗钱监测分析中心已依法集中收集了国内各商业银行、外资银行、城市信用合作社、农村信用合作社和邮政储汇机构等银行业金融机构以及证券公司、期货经纪公司、基金管理公司、保险公司等非银行业金融机构报送的大额、可疑资金交易数据。

对于可疑数据,目前央行与纪检监察、公安和检察院等部门正在完善信息共享机制,以便于向执法和司法部门提供相关资金的交易信息和可疑线索。在监测对象上,央行也正根据中国反洗钱监测分析中心的建议,建立扩大对重点区域和人群的监测。

其中,重点地区有:中国周边及邻近国家,比如泰国、缅甸、新加坡、马来西亚、蒙古和俄罗斯等;发达国家,如美国、加拿大、澳大利亚、荷兰等;非洲、拉美、东欧一些反腐法制不健全或与中国未签署引渡协议的小国,如斐济、厄瓜多尔等;香港、澳门等主要中转地区;还有重点离岸金融中心,如英属维尔京群岛、开曼群岛、萨摩亚、百慕大等。

这些地点因路途便捷或司法体制的差异,均是外逃贪官的首选目的地。

此外,金融业和垄断性国有企业也被作为重点监测的敏感行业。

其重点监测对象有:对涉嫌腐败资金类地下钱庄的监测,对跨境携带现金的监测,对进出口未核销企业的监测,对假借佣金或其他服务贸易名义外逃资金的监测,对利用企业间关联交易向境外转移资金的监测,对海外投资年检违规名单的监测,对利用离岸金融中心向境外转移资金的监测,对利用银联卡向境外交易转移资金的监测等。

当下,中国反洗钱监测分析中心的主要监测流程是,形成专门针对腐败分子跨境转移资金和洗钱的监测规则,由电脑通过查询、关联、匹配、比较、测定、跟踪、筛选等过程,形成涉嫌腐败的跨境转移资金和洗钱交易主体排名表等。其次,将涉嫌腐败名单置入中国反洗钱监测分析中心数据库,并分级别设置:一级名单为直接参与腐败活动的人员名单,二级名单为一级名单的关联交易主体。

国内协作机制建设

除了与银行部门合作的加强,国内各部门之间的协作也已经密切化。2010年1月8日,中央纪委副书记李玉赋在新闻通气会上介绍,建立健全协调机制,已形成惩防体系建设牵头单位和协办单位抓反腐倡廉建设的工作合力。

李玉斌表示,目前,中央和国家机关17个牵头单位和协办单位建立了联席会议机制,中国人民银行和银监会、保监会、证监会联合下发了建立惩防体系建设联席会议制度的有关文件,确定了工作程序。财政部针对承担的7项牵头任务,分别与国家发改委、中国人民银行等单位建立分工合作制度。最高法院、最高检察院、国家安监总局等单位,利用联席会议这个平台定期与协办单位研究工作。中央纪委、监察部与中央组织部、公安部、司法部、外交部等多个部门建立了防范违纪违法公职人员外逃工作协调机制部际联席会议制度。

这被李永忠称为“防范腐败官员外逃端口前移”。他认为:“现在大多数的‘裸官’已经出不去了,能出去是个别现象。因为有关部门对‘裸官’都会进行记录和采取一定的监管措施,现在想跑出去很难了。各级组织部门和领导机关对官员‘裸没裸’大体上都掌握了,可以说有的还是很准确的知道。”

加强国际协作

治理“裸官”难题,势必要涉及境内外多方的政治、外交以及司法协作。由于各国国情与司法体制迥异,不仅案件定性存在分歧,国际引渡也并不顺畅。“裸官”们出逃易、追回难,成为20世纪90年代至21世纪初的一种现象。

为实现国际间的协作治腐,2006年《联合国反腐败公约》在中国正式生效。这是目前国际上双边、多边反腐败条约中内容最全面的公约,同时确立了资产追回机制,为国际社会共同打击腐败犯罪提供了法律框架。

2006年是中国取得反腐败国际协作突破的一年。同年3月31日,涉嫌贪污、挪用公款超过10亿元的中国银行广东开平支行原行长余振东在广东受审,成为中美建交以来,第一例经过美国严格法律程序并由美方押送回中国审判的“外逃贪官”。一个月后,4月29日,全国人大常委会批准中国与西班牙的引渡条约,这是中国与欧美发达国家签署的第一个双边引渡条约。

2006年7月下旬,时任国务委员兼公安部长周永康访美,中美双方发表了《关于进一步加强执法合作的联合声明》,决定进一步加强在缉捕逃犯、打击洗钱以及遣返非法移民微博)等执法领域的合作。

根据监察部网站2013年7月1日消息,中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长黄树贤,在研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组的会议上表示,中国利用这一平台开展反腐败追逃追赃国际合作取得积极进展,截至2013年5月,中国已与49个国家签订民、刑事司法协助类条约,与36个国家签订了引渡条约。

不过,虽然国际引渡是打击外逃贪官的最佳方式,引渡却往往受到死刑不引渡、政治犯罪不引渡等国际惯例的制约。近年来,有关追溯外逃贪官的国际协作,正从引渡这种单一模式,向更全面的司法协作演变。

2011年9月14日,广东省南海市置业公司原经理李继祥因洗钱罪被澳大利亚昆士兰州高级法院判决入狱26年。此前由于中澳两国缺少引渡条例,难以实现引渡贪官回国受审,中澳双方在展开长达五年的司法协作后,成功利用贪官外逃国家的法律来追究刑罚、追缴赃款。

此案中,中澳双方达成共识:根据中方提供的材料,澳方联邦警察对李继祥以洗钱罪立案并展开调查,由澳大利亚司法部门追究其法律责任;澳警方需要将中方提供的所有证据,按照澳方法律转化成符合规定的形式;对其非法所得,将由澳方的《犯罪收益法》进行追缴,追缴后的财产将返还给中国政府。

2012年10月4日至7日,在马来西亚吉隆坡,为期四天的国际反贪局联合会第六次年会暨会员代表大会召开,全球110多个国家和地区及10个国际组织的900余人与会。此次会议的主题是:贯彻执行《联合国反腐败公约》第六章关于“联合国反腐败公约技术援助与信息交流”。国际联合反腐的工作日趋紧密化,将极大压缩贪官外逃的空间,震慑仍在国内存在外逃可能的“裸官”们的行为。

另据公开报道,最高检察院已与75个国家的司法、检察机关等签署了83个双边合作协议或合作谅解备忘录。

报告六:制度前瞻

对“裸官”的规制从党纪党规转入立法轨道,让预防腐败的议题走向法制化。不过,要想“裸官”问题获得根本治理,仍有待在国家层面的强有力的反腐败法律出台

机制不足

虽然针对“裸官”的监管日趋严厉,但2012年社科院发布的《中国法治发展报告No.10(2012)》却从操作层面分析了目前监管措施上的不足。

这份报告由中国社会科学院法学研究所法治国情调研组制作,此前2010年6月至2011年5月间,这个小组专门针对“裸官”问题,在23个省进行了调研。

报告指出,对“裸官”进行规范的文件大多数仍然是以党的文件形式出现,这表明规范“裸官”运动是从党内掀起的。但公职人员并非都是共产党员,对非共产党员公职人员特别是非党员领导干部该如何规制?这在目前还是一个空白。

其次,针对“裸官”的大多数规定都未明示申报内容是否应对外公开,内部式监管特点突出。报告认为,这种内部式而非外部式的监管方式是现有“治裸”规定的最大问题,“这导致一些治理‘裸官’的政策,仅是书面报告有关情况。此举虽加强了上级对下级的监督,却未涉及外部(民众)对内部(官员)的监督,使申报失去了最重要的监督途径”。

再次,从各种规定来看,公职人员需要申报的内容主要是配偶子女移居海(境)外的情况,但缺失了一个重要的实质内容,即“裸官”的境外财产情况。报告指出,考虑中国现有公职人员的工资水平,无力赡养在国外定居的配偶子女,也很难负担配偶子女在海外求学的费用,要求申报其海外财产既可对公职人员的财产来源进行监督,也可对其合法财产加以保护。

此外,报告还认为,各种条例、规定或通知还存在范围不统一现象。例如,对于什么是“不如实申报”,谁负责核查,怎么核查,若不如实申报如何处罚方面等含糊其辞,没有标准和可操作性,这减弱了对“裸官”监管政策和规定的执行效果。

细究中国监管“裸官”的方式方法,现有机制的问题还在于:

其一,中央组织部、中央纪委等部门虽已多次对全国不同级别的官员进行了财产和身份信息,包括对官员家属财产和身份信息的统计,但至今未公布结果。

其二,官方研究和治理早已开始,但“裸官”概念出现至今,有关部门态度一直含混,虽有多次涉及,但语焉不详。以目前的反腐态势,亟须“裸官”官方概念、标准和惩处措施等法律层面规制的出炉。

上述问题至少造成了以下三方面的影响,导致不能将“裸官”公然置于民众和舆论的监督中,也不能依法治之:

一、因为不透明性,导致公众知情权缺失,进而引发各方猜测,引发争议。

二、因为缺乏官方概念,某种程度上会在一定时期内可能导致吏治紊乱。

三、因为治理规范多以政策为主,缺乏法律上的制度设计,在反腐败国际化日趋紧密的大背景下,中国与世界其他国家或缺有效对接机制。

巡视与立法

2013年,一个无法被忽视的反腐现象,是纪委的强势发力。严管“裸官”干部,已被高层领导放入明确目标。

在今年初举行的第十八届中央纪委第二次全体会议上,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山表示,要加强对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员的管理和监督;此外,要认真执行领导干部报告个人有关事项制度,并开展抽查核实工作。

这种抽查核实工作,与今年中央巡视制度的强化相辅相成、同步展开。2013年5月,全国共有十个巡视组分赴内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国储备粮管理总公司、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学,开展新中央领导集体上任以来的第一轮巡视。

目前的党内巡视制度启动于1996年,2003年8月,中央巡视组正式成立。根据《中国共产党巡视工作条例(试行)》以及《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》,中央纪委向地方和部门派出巡视组,巡视的主要对象是省部级领导干部,在每届任期内开展一次至两次。

巡视的主要方式有:听取汇报、列席有关会议、个别谈话、召开座谈会、民主测评、查阅有关文件资料、受理群众信访和专题调研等。

今年8月27日,中央政治局会议审议通过《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》,提出要对党的纪检体制进行改革,并改进中央和省区市巡视制度。相较往年巡视制度显著不同的是,此次中央巡视组对巡视组组长实行单次授权,巡视组也不再依照过去的地方、企业进行区分。

在今年的巡视工作中,除了通过对省、自治区、直辖市党委和同级人大常委会、政府、政协委员会党组领导班子及其成员的巡视找寻腐败线索,抽查领导干部报告的个人重大事项也成为了巡视的新手段。在中央纪委的动员下,多地方纪检部门也同步展开了省内的巡视工作:其中核查当事人是否属于“裸官”,正处在必查项目之列。

2013年9月28日,中央纪委监察部网站集中发布了十个中央巡视组向被巡视地区和单位反馈巡视情况的相关信息,这意味着第一轮巡视已经告一段落。

这十个组反馈的巡视信息反映出对于一把手监督缺失、钱权交易、带病提拔等重要问题,但对于“裸官”信息抽查的反馈,未见到明确表述。

李永忠认为,今后中央巡视制度在空间上、地域上的覆盖面会更大。各级组织部门和领导机关目前对“裸官”的情况大体已掌握,在中央纪委加强发力的背景下,对“裸官”干部的组织监管和信息掌握将更为详尽。

另外,一个重要的动向是,对于预防腐败的地方法规今年起已经开始试水。

2013年8月1日,中国首部预防腐败地方性法规《汕头经济特区预防腐败条例》在广东汕头正式实施。

该法规规定,对于非因工作需要,国家工作人员的配偶和子女均移居国(境)外的,该人员将不得担任政府部门及国有企业、事业单位、人民团体正职,也不能担任其他重要单位的正职。此外,县处级以上国家工作人员应当每年向有关部门书面报告婚姻变化、家属移民微博)、家庭收入及财产等情况,同时建立抽查制度。

紧随其后,2013年10月1日起,《珠海经济特区预防腐败条例》也已正式施行。其中明确规定,配偶、子女均已移居国(境)外的国家工作人员,不得提任区、镇、街道办事处党政正职,不得提任市、区党政工作部门和国有企业、事业单位正职及权力集中、腐败易发单位的领导班子成员。此外,该条例同样明确了个人重大事项报告机制。

不过,与党内规定类似,这两部法规对国家工作人员提交的书面报告事项亦未作公开安排。

从法治建设的现实而言,其意义在于以正式法规代替红头文件,将对“裸官”的规制从党纪党规转入立法轨道,让预防腐败的议题走向法制化。不过,要想“裸官”问题获得根本治理,仍有待在国家层面的强有力的反腐败法律出台。

他山之石

对于中国进一步规范和治理“裸官”现象,部分国外的尝试经验或可为“他山之石”。

据新华网转载俄塔社报道称,2011年12月21日,俄罗斯国家杜马制宪和国家建设委员会以437票赞成、1票弃权的表决结果通过法案,禁止官员在国外拥有不动产和银行账户,违反规定的官员可能面临五年以下有期徒刑。法案还规定,拥有海外资产的上述人员在2013年6月1日之前要注销其海外账户,转让其不动产,并规定只有在脱离公职三年之后方可在国外开设账户或购买不动产。

由此可见,在“裸官”治理中,中国与俄罗斯主要存在以下差别:

其一,对主体的规范。俄罗斯的有关法案中,“裸官”的主体界定为:各级公务员、军人。一般而言,中国对“裸官”的级别限制在处级以上。

其二,对客观行为的规范。俄罗斯的法案规定,各级公务员、军人及其配偶和未成年子女在外国境内的外国银行拥有或开设账户,在国外拥有或购置不动产,购买或持有外国公司的有价证券等行为均属于禁止的范围。但依据中国目前的规范,官员海外财产虽属于需要登记的范围,但并未明确禁止的范围和原则。

其三,行为责任的规定。俄罗斯法案规定,符合“裸官”构成要件,将被课以500万- 1000万卢布的罚款,或被判处五年以下有期徒刑,并在最多三年之内不得担任公职。而目前在中国,并没有明确的责任规范。

俄罗斯上述法案,无论在概念外延、构成要件和课刑等方面,均为打击“裸官”开创了刑法规范的先河。据该俄罗斯国家杜马制宪和国家委员会第一副主席维亚切斯拉夫·雷萨科说,官员“原则上不应拥有海外账户和资产……不允许一条腿在俄罗斯,另一条腿在国外,这是不对的”。若借鉴俄罗斯的经验,“裸官”概念的官方化,应成为构建腐败预防体系的重要内容。

不论如何,在立体的反腐措施中,对“裸官”构成条件、性质、特征和分类,以及对“裸官”的矫正、补救和处理,应提上议事日程。“裸官”概念不应当继续隐于文件之中,而应当公开化,以便于更大范围内的监督。

官方还应当继续深入对官员财产和子女是否境外就业、定居的调查和统计,并适时做出顶层设计,对拒不纠正和客观不能做出改正的此类官员的职务和行动给以合理的制度安排。只有这样,才能让无“外逃”之主观准备的“裸官”及时矫正其行为,安心于本职工作,以利于吏治之稳定;也能最大程度和范围内掌控主客观具备“外逃”特征的“裸官”动向,并适时采取措施。

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